A Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas das Nações Unidas [1] (PDF 230 KB - Baixar Arquivo [2]), ratificada por 175 países (denominados Partes), elenca uma série de princípios e obrigações para o enfrentamento das Mudanças do Clima. O texto da Convenção é claro: “As Partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos”.

Como estão em jogo transformações em escala global, os especialistas são unânimes em apontar que um entendimento internacionalmente compartilhado em relação aos parâmetros, objetivos e metas a serem atingidos é um valioso fundamento para a ação de cada país. O advogado Fábio Feldman e a advogada ambientalista Rachel Biederman, no texto Fundamentos de uma Política Nacional sobre Mudança do Clima para o Brasil [3] (PDF 603 KB - Baixar Arquivo [4]), enfatizam que uma política brasileira deve inevitavelmente buscar estabelecer cooperação com outras nações – diretamente ou, quando necessário, mediante acordos com organizações internacionais competentes – para a redução das emissões de gases de efeito estufa.

* Mais sobre os acordos internacionais na seção Cooperação internacional [5]

Ainda assim, o formato das políticas nacionais depende dos contextos particulares de cada Estado, como a configuração de seu sistema político, as especificidades dos diversos setores da economia, os elementos socioculturais que marcam seu povo. A distribuição dos recursos naturais de cada país é um aspecto determinante para se definir quais estratégias devem ser privilegiadas. O combate ao desmatamento, por exemplo, tem mais centralidade em planos de países como o Brasil, onde as emissões são substancialmente provenientes desse fator. Por outro lado, o potencial para a utilização da energia solar e eólica é um elemento que varia de nação para nação, e pode influenciar os tomadores de decisão no sentido de quais escolhas devem ser feitas.

Nesta Seção está abordada uma série de experiências de diversas nações no sentido da mitigação e adaptação em relação às alterações climáticas. Mas, antes disso, é importante conhecer os parâmetros gerais que podem orientar tais iniciativas, ou seja, um marco mais amplo de ação que todo país deve minimamente enfrentar. Como tais políticas podem ser pensadas a partir de planos nacionais? Como o marco regulatório pode interferir na ação e nas escolhas dos governos nacionais e locais, empresas e indivíduos? Em suma: quais questões merecem ser debatidas por qualquer Estado Nacional quando pensam suas políticas sobre mudanças climáticas?

Green and grow

De acordo com o relatório The economics of Climate Change, mais conhecido como Relatório Stern [6] (PDF 8.822KB - Baixar Arquivo [7]) – em razão de seu autor, o economista Nicholas Stern – as mudanças climáticas são a falha de mercado de maior escala que o mundo já viu. Aqueles países que estão emitindo gases de efeito estufa impõem custos ao planeta a às futuras gerações, mas não sentem diretamente – nem pela via do mercado e nem por outras vias – as conseqüências de suas ações.

Além disso, como não arcam com os custos, não enxergam incentivos econômicos para que as emissões sejam reduzidas. Na linguagem dos economistas, a alteração do clima induzida pelo ser humano é uma externalidade que não pode ser corrigida apenas pelo mercado. Depende, portanto, da intervenção das políticas públicas e da ação regulatória do Estado.

Se a transição para um modelo produtivo com baixa emissão de gases estufa compõe um cenário repleto de desafios, incertezas e riscos – rodeados por problemas éticos e econômicos – gera, também, oportunidades de desenvolvimento a longo prazo. Para o Nicholas Stern, os Estados não podem se abster de enviar um claro sinal ao mercado de que a mitigação das mudanças climáticas pode e deve ser vista como um investimento. Os benefícios de uma ação urgente visando ao fenômeno são imensamente superiores ao custo que a inação geraria no futuro. O slogan “we can ‘green’ and grow” (podemos nos tornar mais verdes e crescer) depende fundamentalmente de uma política nacional voltada para a superação das barreiras que travam a mudança: e este é um papel central dos Estados Nacionais.

Transversalidade

A consolidação das políticas setoriais passa fundamentalmente pela configuração de planos ou políticas nacionais de mudanças climáticas. Nesses instrumentos, sejam eles aprovados pelas estruturas administrativas dos governos ou referendados pelos parlamentos, os países têm a possibilidade de definir quais parâmetros devem orientar suas políticas públicas nos diversos setores, e como poderão perseguir os objetivos da Convenção sobre Mudança do Clima.

* Mais sobre a regulação do setor privado na seção Regulação ou RSE pura? [8]

Outro elemento central para uma política voltada para as mudanças climáticas é a sua capacidade de interação com as outras políticas públicas. Nicholas Stern sublinha que, onde há uma sinergia entre as diversas políticas, o custo efetivo da redução das emissões pode ser diminuído consideravelmente. Um bom exemplo disso é a integração entre a política ambiental e a política educacional. A inserção de temas referentes ao fenômeno nas aulas é uma maneira eficaz de preparar as gerações futuras para a construção de um desenvolvimento sustentável.

Além disso, segundo o economista, tensões entre setores diferenciados são inevitáveis, e ocorrem quando as metas de determinada área atingem as demais – como, por exemplo, o debate recente no Brasil entre a preocupação desenvolvimentista e os ambientalistas. Nesse sentido, vale destacar a polêmica sobre o impacto ambiental causado pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do governo federal brasileiro.

* Conheça o debate sobre o PAC e impacto ambiental em A questão do desmatamento [9]

De qualquer forma, Stern acredita que, com políticas bem desenhadas, os benefícios da interação superam amplamente os problemas gerados por eventuais conflitos.

Em maior ou menor medida, a depender do peso do setor público em cada país, as próprias estruturas estatais podem ser remodeladas no sentido de, no desenvolvimento de suas atividades-fim, atacarem o problema. As compras governamentais, por exemplo, que em muitos países correspondem a largas parcelas da economia nacional, podem ser regulamentadas de forma a priorizar produtos ou serviços produzidos com baixa emissão de gases estufa. Na área do transporte público, a renovação das frotas e o uso de energias renováveis pode ser exigida dos governos. As obras públicas também podem ser padronizadas de forma a uma utilização racional dos recursos energéticos e de matéria-prima.

O Estado é ator determinante não apenas na formulação direta das políticas, mas também na definição do marco regulatório da sua implementação, como lembra a cientista social Maria Helena Guimarães Castro no texto Políticas Públicas: conceitos e conexões com a realidade brasileira. Um plano ou política nacional deve, portanto, envolver não somente a capacidade direta do Estado de enfrentar o problema, mas também a sua ação legítima no sentido de estabelecer as regras do jogo.

Do ponto de vista do marco regulatório de mudanças climáticas, o poder público é o único ator capaz de estabelecer regras para que os esforços de adaptação e mitigação sejam promovidos, não apenas pelos próprios governos, mas também pelos entes privados.

Orçamento

Outro aspecto fundamental, e que não pode ficar fora da formulação de um plano nacional, é a definição da origem orçamentária dos recursos destinados às políticas de mitigação e adaptação. Ainda que as projeções do Relatório Stern indiquem que benefícios futuros de um investimento imediato nessa questão são enormes, é preciso ressaltar que uma política que altere as características do atual modelo produtivo envolve uma série de custos imediatos e barreiras a serem transpostas pelo mercado. A construção dos orçamentos nacionais, a política fiscal e as políticas de subsídios são imprescindíveis, para que os planos tenham continuidade e garantam previsibilidade aos atores econômicos.

Cabe lembrar que os custos da mitigação e adaptação também não estão igualmente distribuídos entre os países. A redução das emissões em nações que já descarbonizaram seu setor energético, por exemplo, é comprovadamente mais custosa.

Outro exemplo é que, segundo Stern, em países que estão realizando grandes investimentos em bens de capital, como Índia e China, os estudos demonstram que é mais barato o desenvolvimento de novos equipamentos usando tecnologia de baixa emissão do que remodelar os bens de capital já em uso. Independentemente das opções e desafios particulares, os estudiosos já apontam algumas estruturas básicas que não podem ser perdidas de vista quando o assunto é mitigação e adaptação.

* Saiba mais em Mitigar e adaptar em cada setor [10]