Em dezembro de 2009, na 15ª Conferência das Partes da Convenção do Clima (COP 15), em Copenhague, na Dinamarca, deve ser acordado um novo arranjo para o enfrentamento das mudanças climáticas. Faltando menos de sete meses para que um acordo final seja estabelecido, entretanto, os governos dos países desenvolvidos ainda não sinalizaram com uma proposição concreta de redução de emissões de gases de efeito estufa que venham a representar avanços significativos em relação ao Protocolo de Quioto – que expira em 2012.

Tal posicionamento era aguardado para primeira reunião de negociação da Convenção do Clima realizada no final de março de 2009 em Bonn, Alemanha, o que não aconteceu. Essa falta de objetividade coloca em xeque as expectativas do estabelecimento de um acordo efetivo na reunião que ocorrerá no final do ano.

Trata-se de um complexo jogo político a ser solucionado até dezembro. As nações desenvolvidas não querem mais assumir sozinhas o ônus dos compromissos de redução de emissões de gases de efeito estufa. Já os países em desenvolvimento negociam a realização de ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas sem metas específicas de redução de suas emissões. Eles afirmam que a responsabilidade maior pelo problema é das nações ricas, e demandam que elas financiem as iniciativas abaixo do Equador.

Outros quatro encontros oficiais de negociações ocorrerão antes da COP 15. Talvez mais do que o próprio evento em Copenhague, essas reuniões são importantes porque irão desenhar o escopo do acordo que, em teoria, viabilizará as medidas que conterão o aquecimento do planeta.

Conhecer os resultados da reunião realizada em Bonn, os principais tópicos em debate, os pontos que travam a evolução do acordo e o posicionamento e expectativas do governo brasileiro sobre a questão é, portanto, fundamental para quem busca desenvolver uma abordagem do fenômeno climático que, além de seu evidente viés ambiental, alcance também as cada vez mais relevantes implicações de ordem política e econômicas.

Para melhor compreensão dessas negociações, antes de tudo, é importante destacar que, nesses encontros, há dois grupos e processos distintos e paralelos. O primeiro diz respeito a ações e iniciativas para uma cooperação internacional a longo prazo (AWG/LCA, na sigla em inglês) e atinge diretamente temas ligados aos países em desenvolvimento, como financiamento estratégias de mitigação e adaptação. As discussões seguem as diretrizes do Plano de Ação de Bali, estabelecido no final de 2007 e, de acordo com especialistas, o debate vem conseguindo avançar, ainda que lentamente.

* Leia mais [1] sobre Bali

Já o outro grupo (AWG/KP) negocia as metas dos países desenvolvidos para o próximo período de vigência do Protocolo de Quioto, que ainda está em discussão. Esse processo de negociação está praticamente estagnado.

O imbróglio das metas

O primeiro período do Protocolo de Quioto se encerra em 2012. Além do fato de que o compromisso dos países com os princípios estabelecidos no documento precisar ser renovado, é necessário também estabelecer metas mais ambiciosas de redução das emissões de carbono, sob pena de o planeta aquecer mais de 2ºC e produzir consequências desastrosas para a vida na Terra.

De acordo com o Painel Intergovernamental de Mudança Climática da ONU, para que isso não aconteça, é fundamental que as nações desenvolvidas reduzam entre 25 e 40% de suas emissões até 2020, em relação aos níveis de 1990. E as decisões precisam ser tomadas rapidamente. Isso porque o novo acordo não entra em vigor imediatamente: é necessário criar uma emenda ao Protocolo, especificando as novas metas, sua duração e sua operacionalização. E após essas alterações, todas as nações terão de ratificar novamente o documento. Esse processo, de maneira geral, exige negociações nacionais, inclusive com aprovação dos parlamentos. Quanto mais tarde o novo protocolo ficar pronto, portanto, maiores são os riscos de que em 2013 tais metas ainda não estejam em vigor.

Os países, entretanto, não estão demorando apenas para alcançar a um consenso, mas também para apresentar suas propostas. Apenas a União Européia ofereceu números concretos. Propôs reduzir suas emissões em 20% em relação aos níveis de 1990.

“Em Bonn, praticamente todos se manifestaram de maneira muito vaga, primeiro fizeram exigências para depois debaterem as metas. É necessário começar a colocar números, para depois negociar”, explica Branca Bastos Americano, diretora de Mudanças Climáticas da Secretaria de Mudanças Climáticas do Ministério do Meio Ambiente.

As nações desenvolvidas alegaram que a mudança do cenário econômico e o grande aumento das emissões de países emergentes devem ser consideradas no estabelecimento de novos compromissos. Apontaram, ainda, que ações focadas na redução de suas próprias emissões, conforme estabelecido pelo no Protocolo de Quioto, não são mais suficientes para a redução do aquecimento global.

Já os países em desenvolvimento, como Brasil e China, continuam defendendo a tese de responsabilidade histórica das nações desenvolvidas nas emissões de gases de efeito estufa. O Brasil, acompanhado da Bolívia e de diversos outros países, ressaltou o princípio do “poluidor-pagador”. De acordo com esse conceito, oriundo do direito internacional ambiental, aquele que poluiu ou usufruiu dos recursos ambientais deve arcar com as despesas de proteção e restauração do meio ambiente. Por isso, segundo a visão brasileira, os países desenvolvidos devem arcar com a maior parte da compensação dos danos ambientais.

Um ponto fora da negociação oficial

Eduardo Viola, professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB), acredita que um dos principais problemas que emperraram uma efetiva contenção do aquecimento do planeta é exatamente o fato de o Protocolo de Quioto ter estabelecido metas de reduções apenas para países desenvolvidos. Para ele, é necessário que no novo acordo global seja estabelecida uma arquitetura diferenciada, de forma a que efetivamente seja possível mitigar as mudanças climáticas. “A redução das emissões deve ser compulsória para países de renda média, entre eles o Brasil”, disse o especialista no Encontro Jornalismo, Política e Clima [2], realizado pela ANDI no final de março.

Apesar das expectativas dos países ricos e de especialistas, o comprometimento das nações emergentes com metas específicas no documento que irá marcar a segunda fase de Quioto não está oficialmente em discussão nas reuniões internacionais.

De acordo com diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais do Ministério das Relações Exteriores, Luiz Alberto Figueiredo Machado, foi estabelecido que no âmbito do protocolo de Quioto pós-2012, apenas está em discussão o desenho de novas metas para as nações que já integravam o documento. “O mandato das negociações acordado em Bali por todos os países há um ano e meio, prevê novas metas apenas para os países desenvolvidos. Para aqueles em desenvolvimento, são previstas ações de mitigação”, afirma.

“Não podemos ficar a cada passo mudando este mandato, porque senão não haverá conclusão em Copenhague. É preciso se concentrar no maior nível de ambição possível, dentro do que nós temos. O importante é que todos ajam de forma robusta”, completa o ministro.

O próprio ministério do Meio Ambiente brasileiro – cujo titular, Carlos Minc, mencionou recentemente a necessidade de que o país assuma metas de redução de emissões – admite que não há espaço para avançar nesse sentido nas atuais negociações. “O Brasil, bem como os outros países em desenvolvimento, não mencionou o assunto”, afirma Branca Americano. Ela ressalta, entretanto, que considera importante que essas nações participem de alguma forma de ações concretas de mitigação das mudanças climáticas.

Os acordos de longo prazo: pequenos avanços

É no escopo dos debates sobre a implementação a longo prazo da Convenção do Clima – AWG/LCA – que as ações de mitigação dos países em desenvolvimento estão sendo discutidas. De acordo com o Plano de Ação de Bali, essas nações devem firmar compromissos “mensuráveis, reportáveis e verificáveis” para ações referentes ao combate às mudanças climáticas. Sem metas, entretanto.

“Há uma negociação de ações de redução de emissões para os países em desenvolvimento. Tais iniciativas devem ser nacionalmente adequadas, no bojo de suas políticas de desenvolvimentos sustentável, e devem ser apoiadas por financiamento e tecnologia dos países desenvolvidos. A idéia é que o nível de ambição seja o mais alto possível, inclusive para o Brasil”, afirma o ministro Luiz Alberto Figueiredo Machado.

Nesse sentido, se insere um mecanismo importante para nosso país: a Redução de Emissões oriundas do Desmatamento e Degradação Florestal (REDD). Uma vez que mais de 70% da liberação de carbono na atmosfera gerada no país é causada pela destruição de florestas e pelo uso inadequado da terra, o mecanismo – que prevê suporte ou compensação financeira às nações que reduzam esse tipo de emissão –pode oferecer um impulso decisivo para que o Brasil trabalhe com a meta proposta no Plano Nacional de Mudanças Climáticas: reduzir em até 72% o desmatamento até 2017.

* Leia mais [3] sobre o Plano na seção Política e Plano Nacional

É justamente nesse aspecto que os especialistas apontam avanços nas negociações. Segundo Fernanda Carvalho, assessora política para assuntos de mudanças do clima da organização internacional The Nature Conservancy (TNC), a inserção do REDD no debate da LCA merece ser valorizada. “A discussão estava sendo realizada por um grupo técnico-científico. Agora, assume um caráter mais político”, comemora.

Os principais tópicos ressaltados pelos países no debate sobre o REDD realizado em Bonn dizem respeito o acesso ao suporte financeiro e tecnológico deste novo mecanismo de compensação financeira e à inclusão das comunidades indígenas em todas as fases da discussão.

* Conheça [4] o que o Brasil defende para o REDD e para outras questões debatidas no âmbito da cooperação a longo prazo.

Ações nacionais

De acordo com Karen Suassuna, analista de programa de conservação do WWF-Brasil, um dos argumentos freqüentes no debate sobre o assunto diz respeito à impossibilidade de evoluir em um pacote de apoio ao enfrentamento do desmatamento sem que ocorra o desenvolvimento concomitante de suporte a outros tipos de ações de mitigação das mudanças climáticas.

Diante disso, se tornou um ponto praticamente pacífico no debate a conexão entre o REDD e as Ações Nacionais de Mitigação Apropriadas às Realidades Nacionais (NAMAs, na sigla em inglês) – proposta inclusive defendida pelo Brasil.

A idéia é que os países em desenvolvimento anunciem publicamente suas NAMAs e estas sejam cobertas por recursos financeiros vindos dos países desenvolvidos. O REDD, portanto, funcionaria como um mecanismo dentro de um escopo maior de iniciativas de redução de emissões de gases de efeito estufa, adequadas às realidades locais.

Os mecanismos para financiamento das NAMAs, quem serão os doadores e quais serão os tipos de ação – políticas, regulatórias, financeiras – serão debatidas nas próximas reuniões pré-Copenhague.

Neste ponto, volta à tona o embate entre nações ricas e pobres. “Os países desenvolvidos querem que as nações em desenvolvimento reduzam suas emissões, mas não estão dispostos a colocar dinheiro nisso. Já estes estão dispostos a reduzir suas emissões desde que tenham um suporte financeiro e tecnológico”, explicou Karen.

Outra questão a ser debatida nas próximas reuniões, no momento, de acordo com o WWF, é se os recursos para a implementação das NAMAs devem ser oferecidos somente a nações que contam com um plano de longo prazo de redução de emissões definido, como o Plano Nacional Mudanças Climáticas brasileiro, por exemplo. “Para o WWF-Brasil, esta posição apenas prejudica o acesso dos países mais pobres a estes recursos financeiros, pois dificilmente eles teriam condições de desenvolver tais planos”, aponta nota da organização divulgada no dia 07/04/2009.

Possibilidade de ausência de acordo

Os resultados obtidos em Bonn, particularmente em relação ao estabelecimento de novas metas de redução, desanimaram especialistas e autoridades. Em reportagem publicada na Folha de S. Paulo em 29/04/2009, o embaixador brasileiro para a mudança do clima, Sergio Serra, admite a possibilidade de que, em Copenhague, sejam firmados apenas os parâmetros gerais e que a definição das metas seja adiada para 2010.

Para ele, é mais produtivo prolongar as negociações do que ter um acordo pífio ainda este ano. “Esta data foi escolhida para dar um prazo de três anos antes da entrada em vigor, para que os países tenham tempo de ratificar o acordo. Se for feita uma nova reunião em 2010, a rigor o período que os países terão será reduzido em algo entre seis meses a um ano”, disse à Folha.

Karen Suassuna também não acredita que o consenso sobre as metas seja atingido antes de Copenhague. “Entretanto, nas próximas negociações, é preciso haver um indicativo bem mais claro do que aquele oferecido em março, em Bonn”, afirma.

Já o ministro Luiz Alberto Figueiredo Machado, do MRE, mantém uma expectativa mais otimista. “Eu estou convencido de que nós temos que chegar a um êxito em Copenhague. Não podemos perder essa ocasião”, afirma, ressaltando considerar natural que determinadas questões – como a regulamentação de prováveis fundos que serão criados – sejam definidas apenas no ano que vem.

Estados Unidos

A posição norte-americana pós-Bonn apresentada à Convenção do Clima no dia 06 de maio também causa pessismo. O retorno da participação dos Estados Unidos nas discussões sobre mudanças climáticas havia sido, sem dúvida, um dos grandes destaques da reunião. Já na abertura do encontro, o representante norte-americano, Todd Stern, foi bastante aplaudido em seu pronunciamento. Segundo Branca Americano, os participantes depositaram nele muitas esperanças. “Mas é claro que não basta a boa vontade do presidente ou do negociador especial para mudanças do clima. Essas questões passam por uma aprovação interna, do Congresso norte-americano”, considerou.

Mas mesmo a boa vontade do Executivo parece não ter sido tão grande assim. O documento com as posições norte-americanas enviado à Convenção do Clima em momento nenhum mencionou metas concretas de redução de emissões, aspecto prometido pelo presidente Barack Obama na sua campanha eleitoral. De acordo com reportagem do jornal O Estado de S. Paulo de 07/04/2009, a proposta cita apena “metas robustas e ambiciosas”, sem mencionar números. A intenção de continuar não seguindo o protocolo de Quioto também foi mantida.

Essa lacuna, de acordo com a reportagem, provoca ansiedade por parte dos envolvidos nas negociações. O comprometimento dos Estados Unidos – maior emissor de gases de efeito estufa do mundo – é fundamental para a eficácia do novo regime global. O posicionamento norte-americano também funciona como parâmetro e argumento para que outros países desenvolvidos aceitem ou não metas mais rígidas no novo período do Protocolo de Quioto.

Próximos passos

Após a primeira reunião de trabalho em Bonn, os países passaram a enviar documentos com suas visões e posicionamentos sobre as duas pautas de negociação. As propostas servem de base para as negociações que se desenvolvem até a COP 15, em Copenhague.

Como vimos anteriormente, até o encontro final, ocorrerão quatro reuniões para debater tanto os rumos das ações de cooperação a longo prazo quanto o do estabelecimento de metas de redução de emissões para os países desenvolvimento:

• Bonn: 1 a 12 de junho
• Bonn: 10 a 14 de agosto
• Bangkok: 28 de setembro a 9 de outubro
• Barcelona: 2 a 6 Novembro

De acordo com o ministro Luiz Alberto Figueiredo Machado, a partir da próxima rodada de negociações, o trabalho em relação à cooperação a longo prazo deverá exigir muito esforço. Todas as propostas serão analisadas e comentadas ponto a ponto, até a obtenção de um consenso.

Já as negociações sobre as novas metas do Protocolo de Quioto terão características diferentes. Ele acredita que, já na próxima reunião, em junho, seja delineado o escopo jurídico da emenda ao documento e que os primeiros números relativos ao compromisso pós-2012 sejam colocados em discussão.

Para Fernanda Carvalho, da The Nature Conservancy, é importante estar também atento a outros encontros, fora do escopo das negociações da ONU. “As decisões de metas, que são decisões de alto nível, serão tomadas pelos principais líderes mundiais no G-20. Dessa forma, existem dinâmicas importantes também fora da Convenção”, diz.

O professor Eduardo Viola, do Instituto de Relações Internacionais da UnB, aponta que dois encontros podem ser decisivos. O primeiro é a reunião do G8 + 5, que ocorre na Itália a partir de julho de 2009. Outra reunião importante para o debate internacional sobre o clima ocorre em julho deste ano: o Fórum das Grandes Economias (MEF) sobre Energia e Clima. Convocado pelo presidente norte-americano, Barack Obama, o encontro irá reunir as 16 principais economias do mundo para debater a temática. Uma reunião preparatória já foi realizada em abril. “Desses encontros, podem surgir conversas, propostas e eventuais acordos que devem acelerar ou não as negociações multilaterais”, afirma.