O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) vem funcionando há vários anos sob o regime climático atual do Protocolo de Quioto e em, breve, será submetido a uma prova de fogo nas negociações de um novo regime climático que acontece sob os auspícios das Nações Unidas em Copenhague (Dinamarca) em dezembro de 2009. Será que continuará a haver um mercado para projetos que reduzem a emissão de gases estufa e geram os chamados “créditos de carbono”? Caso a resposta seja positiva, a estrutura regulatória atual do MDL deve continuar como está ou ser reformada?

Apesar das dificuldades, o sistema MDL conseguiu até agora conquistar apoio notável de governos e empresas privadas e, com isso, iniciar e levar adiante um número expressivo de projetos em todo o mundo. Iniciativas que, em sua maioria, estão realmente reduzindo as emissões de gases de efeito estufa mais do que elas poderiam ter sido reduzidas de outro modo.

A maioria desses projetos consegue apoiar o desenvolvimento local, promover novas formas de energia, especialmente a sustentável, e treinar pessoas em todo o mundo a pensar a energia e o desenvolvimento de uma nova maneiras.
Apesar desses benefícios, a experiência demonstra que o MDL é muito lento e muito voltado para atividades industriais em grandes economias emergentes, sendo menos adequado às partes menos industrializadas do mundo em desenvolvimento. Diante disso, são necessárias mudanças.

Antes de tratar das possíveis reformas do sistema, porém, é importante lançar um olhar sobre as origens do mecanismo.

Origens

O MDL é uma invenção relativamente nova introduzida repentinamente como parte das negociações climáticas das Nações Unidas em Quioto (Japão) em 1997, e virou de cabeça para baixo o esforço envolvendo as questões das mudanças climáticas.

É chamado de mecanismo flexível porque permite que os países desenvolvidos que tenham metas de redução de emissões de gases de efeito estufa empreendam parte dessas redução em países em desenvolvimento. Isso abre a possibilidade de flexibilização a essas nações e suas empresas, que passam a poder reduzir as emissões onde acharem mais apropriado, barato e possível: dentro ou fora de casa.

O primeiro projeto de MDL foi aprovado em novembro de 2004 (uma iniciativa de recuperação dos gases gerados por um aterro sanitário brasileiro). E isso foi antes mesmo de o Protocolo de Quioto entrar em vigor, em fevereiro de 2005. Atualmente, mais de 5.000 propostas já foram encaminhadas às Nações Unidas; 1.700 delas já foram cadastradas, e há mais por vir. As iniciativas cadastradas devem resultar em uma redução de aproximadamente 1,3 bilhão de toneladas de CO₂ até o final de 2012 (e continuar com a redução nos anos seguintes).

Trata-se sem dúvida de uma realização notável, que supera de longe as expectativas iniciais das pessoas que atuam nessa área. Nos últimos anos um mercado de carbono específico emergiu, cobrindo tanto as permissões do sistema de carbono da União Européia quanto os créditos de carbono gerados por meio de mecanismos flexíveis como os do MDL. Valores superiores a US$7 bilhões foram negociados em 2008, de acordo com o estudo Estados e Tendências do Mercado de Carbono, divulgado pelo Banco Mundial em 2009.

Dilemas do sistema MDL

Ainda que o fato de que um sistema burocrático – com um toque mercadológico – possa ser considerado um sucesso pelo fato de ter gerado mais de 5.000 projetos, os últimos anos de anos de atividade do mercado de carbono evidenciaram claramente alguns dos dilemas e desafios pelo qual o MDL vem passando.

Em primeiro lugar, há o problema da distribuição geográfica limitada dos projetos. Cento e treze países foram cadastrados como potenciais sedes dessas iniciativas, com a criação de autoridades nacionais para tratar especificamente do assunto, mas apenas em cerca de 75 nações esses projetos estão de fato sendo colocados em prática. Além disso, por volta de 70% dos projetos encaminhados às Nações Unidas estão localizados na China ou na Índia. Apenas 2% dos projetos são na África.

Este parece ser o outro lado da moeda de um sistema baseado no mercado, em que os países economicamente mais estáveis e fortes atraem a maior parte das atividades, assim como acontece com outros negócios internacionais. Entretanto, diante da obrigação do MDL de também contribuir para o desenvolvimento sustentável e de ser justo e equitativo, é preciso que algo seja feito para resolver o problema da distribuição geográfica limitada. Alguns sugerem a adoção de um desconto para os grandes países em desenvolvimento, ou maneiras de reduzir os ônus administrativos das nações menos desenvolvidas.

O lucro do setor privado e a regulação

Um segundo ponto do MDL que recebe críticas está relacionado ao fato de que, a partir de sua implementação, o setor privado foi convidado a envolver-se ativamente em ações climáticas, ambientais e de desenvolvimento em países em desenvolvimento, incluindo a possibilidade de obter lucros com isso. Esse fato parece ter chocado várias ONGs nacionais e internacionais.

É importante reconhecer que a receita potencial das vendas de créditos de carbono pode levar pessoas, empresas ou administradores e governantes a iniciarem ou autorizarem atividades que não são benéficas para as populações locais, que prejudicam ou poluem o ambiente, etc. Tais problemas precisam sem dúvida ser prevenidos, na medida do possível, mas sem violar o sistema por meio da adoção de um excesso de etapas burocráticas e de fiscalizações imprevistas ao longo do caminho.

Sim, as empresas privadas são diferentes da assistência bilateral ou multilateral aos quais estava-se acostumado, e os interesses comerciais precisam ser regulamentados de maneiras que ainda precisam ser pesquisadas e testadas. O surgimento de um mercado de carbono converteu o “carbono” em commodity, fazendo com que muitos esforços fossem dedicados a uma grande pergunta: “Como posso ganhar dinheiro com a redução das emissões de CO₂?”.

Mas quem acredita seriamente que esforços beneficentes e de doação de recursos teriam sido capazes de mobilizar um número tão grande de executivos ativos e eficientes, bilhões de dólares em capital e a aplicação e transferência de tanto know-how especializado para países em desenvolvimento quanto foi feito pelo MDL?

Alguns podem afirmar que a regulamentação nacional em países em desenvolvimento poderia ter garantido o mesmo tipo de resultado. Entretanto, é pouco provável que a legislação de um país tivesse conseguido convencer os maiores especialistas internacionais a ir até essas nações, lançar projetos de redução das emissões de carbono e monitorá-los durante anos para garantir a adequação e eficácia de todos os aspectos das iniciativas. É isso, de fato, o que vem acontecendo por meio do MDL.

Deficiências

Uma deficiência clara demonstrada pelo MDL nos últimos anos diz respeito à questão do reflorestamento. Esse tipo de iniciativa deveria ter assumido um papel muito maior no portfólio do sistema, mas até agora foram encaminhados à ONU apenas quatro projetos de plantio de florestas e 44 projetos de reflorestamento.

Como a maioria dos outros projetos de MDL, estes se localizam na China (seis) e Índia (nove), mas também o continente africano conseguiu receber uma parte deles, com sete no Quênia e cinco em Uganda. Outros dois pertencem ao Brasil.

Existem várias razões que explicam esse número lamentavelmente baixo de projetos de reflorestamento. Uma delas é o fato de a União Européia ter proibido que créditos de carbono de projetos de reflorestamento sejam aplicados no cumprimento das cotas do sistema de emissões. Isso com certeza bloqueia grande parte da demanda potencial por esse tipo de crédito. Outra razão está ligada aos problemas técnicos relacionados à regulamentação MDL dos projetos de reflorestamento; ela é complicada e vem avançando de maneira lenta e irregular nos últimos anos.

No fim das contas, o setor de florestas é uma área na qual há grandes esperanças de um MDL reformado após a COP-15 em Copenhague, mas o gerenciamento florestal envolve muito mais do que apenas créditos de carbono – como os direitos de populações indígenas, questões ambientais e de desenvolvimento, etc –, o que torna impossível que tudo isso seja resolvido durante as negociações sobre questões climáticas e ligadas aos gases estufa.

Processo lento

Outra deficiência notável do sistema MDL atual diz respeito a todo o trabalho necessário para iniciar, empreender e administrar um projeto. A coleta de biomassa de arrozais (cascas e palha) e sua utilização para a geração de eletricidade, por exemplo, requer um trabalho enorme de coleta de dados, análises de cenários alternativos de desenvolvimento, cálculo do fator de emissões para 1 kWh de eletricidade da grade elétrica e muitas outras tarefas burocráticas complexas, a partir das quais tudo precisa ser validado e posteriormente verificado por comitês da ONU e empresas independentes.

Isso resulta em custos de transação muito altos, com muitas incertezas para os responsáveis pelo desenvolvimento do projeto – o que vem reduzindo o número total de projetos de MDL em todo o mundo. Tal redução vem atingindo as iniciativas menores, que mais contribuem diretamente para a geração de empregos, fornecimento de energia e desenvolvimento sustentável em nível local, como por exemplo projetos de pequenas hidrelétricas, de eficiência energética ou de geração de biogás em residências.

A questão das metas

A terceira deficiência diz respeito à meta global de redução dos gases estufa fixada para os países desenvolvidos pelo Protocolo de Quioto, cerca de 5% nos anos 2008-12, em comparação com as emissões em 1990. Trata-se de uma meta extremamente limitada, se levarmos em consideração necessidade de redução de 25% a 40% de emissões pelos países desenvolvidos até 2020 anunciada pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC). Diante disso, um MDL que opere segundo as reduções previstas pelo Protocolo e projetado para elas não será de maneira alguma suficientemente ambicioso para estimular reduções muito mais ambiciosas e não conseguirá incentivar uma transformação mais ampla não apenas das atividades econômicas menores, mas também de comunidades, sociedades e países inteiros.

Para alcançar as metas de redução fixadas pelo IPCC, é necessária a implantação de um mecanismo mais amplo, mais simples e de maior alcance, que nos permita aumentar as atividades de redução.

O futuro de um mecanismo de créditos de carbono

Diante do explicitado, o sistema MDL atual, porém, simplesmente não é suficiente, e nem suficientemente bom. Se houver um acordo global oriundo da conferência da ONU em Copenhague ou de quaisquer encontros subsequentes, a maioria dos observadores prevê que esteja incluída alguma forma de mecanismo comercial.

Sir Nicolas Stern, que ficou mundialmente famoso por suas análises de problemas climáticos a partir de ângulos econômicos e políticos, concluiu, em um relatório britânico de 2008, que “o mundo deve visar um mercado líquido internacional de carbono, de modo a possibilitar as reduções de emissões mais efetivas, eficientes e equitativas” (Stern: “Key elements of a global deal on climate change”).

De fato, parece que há muitos grupos fortes favoráveis à idéia de algum tipo de mecanismo comercial. De maneira geral, isso acontece porque um mecanismo comercial inclui muitos elementos que interessam tanto aos países desenvolvidos quanto aos em desenvolvimento. Isso porque, como vimos anteriormente, inclui transferências de tecnologia, contribuições ao desenvolvimento sustentável e construção de capacidades para nações mais pobres. Para as ricas, as vantagens são a possibilidade de acesso a mercados, opções de redução de carbono a um custo mais baixo e o apoio a um mercado de carbono global.

Mesmo no caso de os países não chegarem a um acordo na conferência da ONU, algumas partes do mundo podem querer continuar a criar e a incrementar sistemas regionais de comércio de carbono, que poderiam ser interligados. É possível ver algumas tentativas nesse sentido em legislações atuais propostas nos EUA e na Austrália. Nesses projetos de lei, o acesso aos créditos de carbono é permitido, inclusive em escala significativa.

Outras propostas

Algumas das propostas mais discutidas internacionalmente para um novo e mais amplo MDL propõem um “Mecanismo Baseado em Setores”. Em tais casos, a abordagem limitada atual – baseada em projetos –, será complementada por um sistema no qual possam ser incluídas todas as indústrias de um setor, em nível nacional, regional ou até mesmo global. Desse modo o traçado de orçamentos de carbono e a necessidade de redução das emissões iriam, em menor grau, influenciar na competitividade das indústrias e, na melhor das hipóteses, resultar num avanço setorial em direção a menos emissões de gases estufa e produções mais otimizadas. Os setores a serem cobertos poderiam ser o do cimento, ferro/aço e eletricidade, etc.

Entre os principais obstáculos a essa proposta está chegar a um consenso sobre a quais setores da indústria deveriam ser incluídos e qual o marco de referência para a comparação das reduções, além da decisão a respeito da inclusão de penalidades no sistema. Num primeiro momento, um sistema desse tipo, abrangendo todo um setor, poderia abarcar apenas os países em desenvolvimento maiores e industrialmente mais avançados, como China, Índia, Brasil, África do Sul e Coreia do Sul. Outros poderiam ser incluídos posteriormente.

Para suplementar um eventual mecanismo de setor visando reduções em larga escala, também deve haver algum tipo de mecanismo que permita que sejam exercidas as atividades sejam empreendidas atividades de redução menores e mais dispersas, que frequentemente estão mais associadas à redução da pobreza e ao desenvolvimento sustentável local.

O MDL percorreu um longo caminho em pouco tempo. Agora é hora de reconhecermos as limitações do sistema atual e começar a superá-las. Na melhor hipótese, isso acontecerá graças a uma discussão ampla e aberta no escopo de um novo acordo global sobre clima que procure mitigar mudanças climáticas para o benefício de todos nós e das gerações futuras. Pode ser difícil, mas o esforço sem dúvida alguma vale a pena.

* Consultor em Mudanças Climáticas – Danish Energy Management