Há décadas sabe-se que a concentração de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera tem conseqüências sobre a mudança climática. Há pelo menos 20 anos isto se tornou mundialmente público e desde 1992 existe uma ferramenta política internacional para atuar sobre o problema: a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática (CQNUMC). Desde 2007, com o quarto relatório do Painel Intergovernamental de Mudança Climática (IPCC) é reconhecida, pelo mundo inteiro, a necessidade de reduzir significantemente as emissões antrópicas de GEE para estabilizar sua concentração na atmosfera em níveis que evitem uma mudança climática perigosa para a vida no planeta. As soluções tecnológicas existem e sabe-se que o custo da redução de hoje é menor que o custo da reparação de amanhã. Apesar disso, a decisiva 15ª Conferência das Partes da CQNUMC, que será celebrada em dezembro, não alcançará os acordos necessários.

Este artigo expõe as divergentes perspectivas políticas dos principais grupos de países que explicam o estado das negociações.

Os fios que compõem o nó

Para compreender a dificuldade de encontrar acordos entre os países no marco da CQNUMC, é imprescindível rever os compromissos firmados em 1992, que são a base jurídica das atuais negociações. Ali foram estabelecidos objetivos e princípios com diferentes graus de relevância para os países. Por um lado, se estabelece o objetivo claro de estabilizar “as concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera em um nível que impede interferências antropogênicas perigosas no sistema climático”. Isso, de acordo com o último relatório do IPCC – fonte da citação acima –, só seria possível com grandes esforços de redução por parte dos Países Desenvolvidos (PD) e uma contenção do aumento das emissões dos Países em Vias de Desenvolvimento (PVD).

Por outro lado, o objetivo da Convenção estabelece que esses esforços devem “permitir que o desenvolvimento econômico prossiga de maneira sustentável”. E, mais ainda, devem ter “plenamente em conta as necessidades prioritárias legítimas dos países em desenvolvimento para a conquista de um crescimento econômico sustentável e a erradicação da pobreza”. É o mesmo que dizer que a redução das emissões, tanto nos PD como nos PVD, não deve impedir a continuação do crescimento econômico.

Além destes dois fatores – que são vistos como contraditórios por várias delegações –, a Convenção estabelece que os países “deveriam proteger o sistema climático em benefício das gerações presentes e futuras, sobre a base da equidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas e suas respectivas capacidades” (artigo 3).
As implicações deste breve parágrafo são profundas. Primeiro, a redução das emissões não só deve ser conquistada sem deter o crescimento econômico, mas deve, além disso, ser feita com equidade. Isso significa que a divisão dos custos e esforços entre os países (e dentro dos países, apesar de que sobre isto, pouco se fala) deve ser feita de maneira eqüitativa. Estes princípios abrem um complexo debate acerca da forma de medir a equidade e as diferenças, discussão que está na base do estancamento atual das negociações da COP-15.

Em suma, a Convenção estabelece três focos de atenção distintos: a preservação do sistema climático, a continuidade do crescimento econômico e a distribuição eqüitativa de custos e benefícios. Boa parte da discussão atual está relacionada com ênfase que os países – ou grupos de países – colocam em um ou outro destes três componentes principais como será visto nos parágrafos seguintes.

Os países desenvolvidos exigem compromissos

Os PD estão exigindo dos PVD compromissos de contenção de suas emissões, pois de nada será válido seus esforços – dizem – se estes últimos não adotarem também suas próprias medidas de redução. Na época em que foi firmada a Convenção-Quadro, os PD eram, de longe, os maiores emissores de GEE do planeta. É possível que não se tenha previsto que em tão pouco tempo os PVD iam superar em seu conjunto as emissões somadas dos PD. Talvez pouca gente esperasse que apenas 15 anos depois de firmada a Convenção um país do terceiro mundo (China) se tornaria o maior emissor de GEE. Seja como for, os cenários futuros projetados indicam que para o ano de 2020 as emissões dos PVD serão amplamente maiores que as dos PD¹ .

Isto leva os PD a exigirem nas negociações alguma forma de compromisso de redução das emissões futuras projetadas para os PVD. De acordo com os dados do IPCC, deve haver um “desvio” de -15% a -30% na quantidade de emissões previstas até o ano 2020. E exigem que as economias mais avançadas dos PVD assumam compromissos em virtude “das responsabilidades comuns, mas diferenciadas e as respectivas capacidades”. Nesse sentido, argumentam os PD, existem países em desenvolvimento com maiores responsabilidades e capacidades que outros que deveriam ser responsabilizados.

Os países em vias de desenvolvimento não aceitam compromissos

Entretanto, os PVD não estão dispostos a fixar nenhuma meta de redução de emissões nem estabelecer nenhuma diferenciação entre eles até que os PD cumpram com seu compromisso estabelecido na Convenção de liderar os esforços de mitigação e transferir recursos aos PVD. “As Partes que são países desenvolvidos deveriam tomar a iniciativa no que diz respeito a combater a mudança climática e seus afeitos adversos” – reza o Artigo 3 – e no julgamento dos PVD isso está longe de ter sido demonstrado.

Porém, mais evidente é a falta de cumprimento de outro compromisso. A Convenção obriga aos PD a transferir fundos aos PVD para tomar frente nos custos de adaptação à mudança climática e adequar suas economias para conseguir um desenvolvimento sustentável (Artigo 4). Isso inclui a transferência de tecnologia e conhecimentos – ou acesso a eles –, bem como o apoio ao “desenvolvimento e melhoramento das capacidades e tecnologias endógenas das Partes que são países em desenvolvimento”. Além disso, o artigo condiciona o cumprimento dos compromissos por parte dos PVD à efetiva transferência de recursos: “As forma que as Partes que são países em desenvolvimento levarão à prática efetivamente seus compromissos em decorrência da Convenção dependerá da maneira pela qual as Partes que são países desenvolvidos levem à prática efetivamente seus compromissos relativos aos recursos financeiros e a transferência de tecnologia”.

Por outro lado, a Convenção reconhece o direito dos países ao crescimento e isso é apresentado pelos PVD como um argumento em favor de não assumir compromissos que possam significar reduzir seus níveis de produção e consumo. “... tendo em conta plenamente as necessidades prioritárias legítimas dos países em desenvolvimento para a conquista de um crescimento econômico sustentável e a erradicação da pobreza (...) e que os países em desenvolvimento, para avançar com esta meta, necessitarão aumentar seu consumo de energia”, como se indica nos primeiros parágrafos da Convenção. “... e se terá em conta plenamente que o desenvolvimento econômico e social e a erradicação da pobreza são as prioridades primeiras e essenciais das Partes que são países em desenvolvimento” diz o documento em seu artigo 4.

Os diferentes enfoques

Um dos principais desacordos no seio da Convenção gira em torno da forma de colocar em prática o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas e as respectivas capacidades”. De acordo com este princípio, os maiores responsáveis (pelo aquecimento global) e que possuem maiores capacidades (econômicas, tecnológicas, institucionais, etc) têm que fazer esforços maiores. Como contrapartida, os países com menores responsabilidades e capacidades não deveriam ter compromissos de redução e seriam os primeiros beneficiários na hora da transferência de recursos. O problema é a forma como são medidas as responsabilidades e capacidades.

Em relação ao primeiro ponto, o Brasil tem sustentado, já desde o mesmo momento em que se firmou a Convenção, que as responsabilidades não devem ser medidas em função das emissões atuais dos países, e sim em função das emissões “históricas”. O fundamento desta posição é que o problema da mudança climática não deriva das emissões atuais, mas sim da acumulação de gases na atmosfera ao longo dos anos. Sob essa ótica, as emissões dos PD resultam sempre superiores que as dos PVD. Como conseqüência, esses últimos não teriam maiores responsabilidades e, portanto ficariam eximidos de realizar qualquer esforço de redução.

Outro enfoque – que é sustentado principalmente pela China – defende que não se pode utilizar como indicador de responsabilidade as emissões por países em termos absolutos, mas que deve ser feita uma base ponderada em relação aos habitantes de cada nação. Isto é, que se tome como indicador de referência às emissões per capta. De acordo com este enfoque, quando esse indicador é utilizado, a China que hoje figura como o primeiro países em emissões, cai para o meio dessa lista.

Em relação à forma de medir as “capacidades”, os indicadores mais freqüentemente evocados são: o Produto Interno Bruto, o Índice de Desenvolvimento Humano, o potencial de mitigação e a intensidade energética – ou uma combinação de vários deles. Esta discussão é importante não tanto para determinar os esforços de mitigação que devem fazer os países, e mais para determinar a distribuição dos fundos e tecnologia a ser transferidos dos PD aos PVD. E esse é um tema de intensos debates não apenas entre PD e PVD, mas também no plano interno desses últimos. A Bolívia apresentou nesse ano no seio da Convenção uma interessante proposta que articula as responsabilidades históricas e as emissões per capita para estabelecer os níveis de transferência de recursos e compromissos de redução ².

Os blocos

Não se pode analisar o debate a respeito da Convenção e os motivos do estancamento atual das negociações se não forem descritos brevemente os agrupamentos de países que co-existem no meio internacional. Até o momento, temos esquematizado a análise dividindo ao conjunto de países que são partes da Convenção em “Desenvolvidos” e “Em Vias de Desenvolvimento”. A esta altura da análise é necessário aprofundar um pouco mais e destingir pelo menos os agrupamentos principais: a União Européia, o Grupo “Guarda-chuva”, o G77 + China, o grupo PMD e a AOSIS.

União Européia

Os 27 estados que atualmente compõem a União Européia atuam em bloco no interior da Convenção. É importante destacar como bloco regional economicamente integrado, este grupo é em si mesmo uma Parte da Convenção, que inclusive possui um compromisso de redução unificado no marco do Protocolo de Quioto. A União Européia, tanto em Quioto como no processo atual, é o grupo de PD que propôs os mais altos níveis de redução de emissões.

Grupo Guarda-chuva

Este grupo (Umbrella Group) está integrado pela maioria dos PD que não são parte da União Européia: Austrália, Canadá, Islândia, Japão, Nova Zelândia, Noruega, Rússia, Ucrânia e Estados Unidos. Em geral, foi o grupo mais reticente a assumir maiores compromissos no âmbito da Convenção.

G77 + China

Este grupo foi criado em 1964 no contexto da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, nas siglas em inglês). Atualmente, é composto por cerca de 130 países e pode-se dizer que representa a totalidade dos países em vias de desenvolvimento.

Nas negociações sobre mudanças climáticas, se configura como um grupo conflituoso, pois é composto por países altamente emissores (como China), países relativamente ricos cujas economias dependem substancialmente do petróleo (Arábia Saudita, Kuait, Catar, etc.) e países muito pobres e vulneráveis ao fenômeno (como Bangladesh).

PMD

O grupo dos países menos desenvolvidos (PMD) é parte do G77 + China e tem solapamentos com os dois grupos que serão mencionados adiante: a AOSIS e o Grupo Africano. É integrado pelos 49 países mais pobres do mundo e, claro, sua principal preocupação na Convenção é a transferência de recursos para o desenvolvimento e para a adaptação a mudança climática.

AOSIS

A Aliança de Pequenos Estados Insulares (AOSIS, nas siglas em inglês) é uma coalizão de 43 pequenos países localizados em ilhas de terras baixas e particularmente vulneráveis ao aumento do nível do mar. É o grupo que promove a necessidade de maiores compromissos de redução aos países industrializados.

O Grupo Africano (países da África), e o Grupo de Integridade Ambiental (México, Coréia e Suíça) e alguns outros agrupamentos que atuam eventualmente na Convenção – como a Organização de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) ou a Liga Árabe – completam o quadro dos agrupamentos da Convenção.

Os eixos do debate atual

Nesse contexto de agrupamentos de países e com o marco de objetivos e princípios da Convenção é possível estabelecer os principais eixos de debate neste processo até a COP 15 de Copenhague:

1) O nível de redução de emissões que devem se comprometer os PD.

Os PD propõem metas de redução muito abaixo dos níveis necessários de acordo com o IPCC. A União Européia é quem está fazendo a maior oferta, que consiste em uma redução de 30%³ se os demais países assumirem compromissos similares e de 20% caso contrário. O Grupo Guarda-chuva não tem uma posição comum, mas seus países fizeram ofertas muito menores. Por exemplo, o Japão propôs uma redução de 8% e os Estados Unidos, 0%. Os PVD em geral estão requerendo reduções de 45% para os PD.

2) Compromissos que devem assumir as maiores economias dos PVD.

Os PVD – particularmente através das declarações do G77 + China – não aceitam nenhuma forma de diferenciação entre seus países que obrigue apenas parte deles a se comprometerem com qualquer forma de redução. Em geral, argumentam que não são os responsáveis do problema e, portanto não corresponde a eles encarregar-se da questão.

Os PD, como mencionado anteriormente, entendem que de nada servirão suas reduções se não há alguma contrapartida nesse sentido por parte dos PVD, em virtude das emissões projetadas para estes países na década.

Um novo instrumento que está sendo debatido para resolver esta diferença são as Ações Nacionais de Mitigação Apropriadas (NAMAs, na sigla em inglês), um plano de mitigação voluntário pelo qual os PVD devem se comprometer e que seria monitorado internacionalmente.

3) Mecanismos de flexibilização que possam ser acessados pelos PD para cumprir com seus compromissos através do mercado de carbono.

O mecanismo de mercado de carbono que vincula os PD com os PVD é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que apresentou uma série de falhas importantes ao longo de seus anos de funcionamento e, por essa razão, necessária de uma profunda modificação de sua arquitetura para que de fato atinja os objetivos de ajudar os PD a cumprirem seus compromissos e contribuir com o desenvolvimento sustentável dos PVD.

Entre os principais temas em debate está a inclusão de novas atividades até agora não permitidas sob este mecanismo, como a energia nuclear, as tecnologias de captura e armazenamento de carbono e a redução de emissões oriundas do desmatamento e degradação de florestas (REDD). Este último é motivo de grandes controvérsias, uma vez que o desmatamento é uma das principais causas de emissões nos PVD, e gera muitas dúvidas acerca de sua implementação e controle, para que o mecanismo seja efetivo e não tenha impactos sociais e ambientais negativos.

4) Instrumentos e quantia para a transferência de recursos financeiros e tecnológicos aos PVD.

Quanto aos mecanismos e instrumentos de transferência de recursos, existem várias propostas, mas nenhuma em consenso. O problema principal neste tema continua sendo o tamanho do compromisso dos PD, que até o momento foi extremamente baixo para as necessidades de adaptação e desenvolvimento dos PVD.

O nó termina em Copenhague

Em virtude do que foi anteriormente exposto, é difícil imaginar o resultado de um acordo substancioso ao final da reunião de Copenhague. As distâncias entre os diferentes interesses são demasiado grandes e os custos derivados das diferentes opções serão significativos. Porém, por outro lado, a CQNUMC está obrigada a apresentar algum tipo de resultado após um processo tão longo e custoso. O mais provável é que se chegue a um acordo pouco ambicioso, que inclua baixas metas de redução de emissões de GEE por parte dos PD, amplos mecanismos de flexibilização, compromissos voluntários dos PVD pela via das NAMAs e escassos fundos para transferência de tecnologias e recursos financeiros dos PD aos PVD. Evidentemente será um acordo que não será eficaz para cumprir com o desenvolvimento sustentável dos PVD. De forma similar a Quioto, não será alcançado o acordo necessário, mas sim o possível no contexto da atual política internacional. Será um passo a mais, porém muito curto diante de um problema global que exige longas pernadas, quando não uma feroz corrida contra o relógio.

¹ Uma interessante compilação das tendências pode ser vista no site do World Resources Institute: The Climate Analysis Indicators Tool http://cait.wri.org.

² Veja posição da Bolívia em http://unfccc.int/resource/docs/2009/awglca6/eng/misc04p01.pdf

 ³ Neste artigo as percentagens de redução se referem a uma meta para o ano de 2020 sobre os níveis de emissões do ano 1990.

* Gerado Honty é pesquisador em temas de energia e mudança climática do CLAES (Centro Latino-americano de Ecologia Social), Uruguay.

Artigo originalmente publicado em espanhol na Revista America Latina en Movimiento (www.alainet.org)